来源：《改革》，(01)：5-18
内容提要
宅基地“三权分置”改革是落实乡村振兴战略、保障农民安居乐业的基础平台和必要抓手，是未来一段时期内更有效呼应农业农村优先发展、满足乡村居民美好生活追求的关键制度创新。针对乡村振兴战略的发展要求，宅基地“三权分置”改革应当参照制度变迁的历史路径依赖，在坚持集体所有权不动摇的前提下进一步明确集体内涵、赋予完整权能、分离部分产权和强化公共职能；依据多元福利主义和福利实现依赖，以凸显资格权落实乡村农民集体的居住福利保障，并探讨由集体、政府、市场和社会共同提供多元农民居住福利保障替代路径；按照市场主导化配置和利益风险挂钩，以放活宅基地使用权实现资源市场配置优化和农民财产价值显化，并在利益诉求和可能风险之间权衡选择宅基地具体流转路径，实现宅基地由传统单一居住功能向现代多重复合功能转型。
关键词：乡村振兴战略宅基地改革三权分置
正文
长期以来，中国乡村地区面临着发展缓慢、城乡差距不断拉大、农业发展质量偏低、农民生活水平不高、乡村特色丢失凋零等诸多问题，已然成为进一步推进社会主义现代化建设的短板和困境所在。针对农民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的乡村发展之间的矛盾，党的十九大报告和年中央一号文件明确提出了乡村振兴战略，作为新时代“三农”工作的总抓手，也是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务。年中央农村工作会议更进一步强调要深入实施乡村振兴战略，突出抓好“三农”工作硬任务，全面深化农村改革。乡村振兴战略是以习近平同志为核心的党中央深刻把握现代化建设规律和城乡关系变化特征，在历史观认识和现代化要求的统一下，基于提升乡村地位的逻辑提出的对新型城乡关系的全新阐述、对农业农村发展的重要指导和满足农村居民美好生活追求的根本保障，其关键突破在于提出农业农村优先发展的理念，总体要求包括产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕，核心目标在于系统耦合乡村人口、土地、产业等各个要素，切实实现乡村“安居乐业”。
居住是人类的最基本生存和安全诉求，宅基地作为农民安身立命的基底保障、关键福利和核心财产，其涉及的宅基地取得、使用、退出和管理制度应当被界定为保障乡村安居乐业、落实新时代乡村振兴战略的基础制度安排。农村宅基地制度作为乡村基础性制度之一，在很长一段时期内有力保障了农民作为集体经济组织成员应享有的基本居住需求和相应福利保障，是维护乡村长治久安的关键制度。然而，在快速城镇化、乡村空心化和农业边缘化的发展过程中，现行宅基地制度由于价值认知局限、流转障碍凸显、财产权利显化困难和细化管控缺位等诸多原因，在部分区域已然难以符合当前经济社会发展的要求，出现了一户多宅、大片空置、违法违建、粗放无序与隐性流转等诸多问题，亟需按照乡村振兴战略的诉求、全面深化和推进改革。
基于此，党中央、国务院有效部署，逐步拉开了宅基地从限权到有序赋权、土地资产从沉睡到稳步盘活、土地政策从限制到逐步放开的改革大幕。年12月2日，《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》在中央全面深化改革领导小组第七次会议上通过审议，并在年1月由中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发。年2月27日，十二届全国人大常委会第十三次会议审议了国务院关于提请审议《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定（草案）》的议案，允许北京市大兴区、天津市蓟县等33个试点县级行政区域暂时调整实施土地管理法等关于集体建设用地使用权不得出让等规定，允许对宅基地实行自愿有偿的退出、转让机制。年的中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》将宅基地“三权分置”改革构想在乡村振兴战略制度性供给中进行部署，提出完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。从此，宅基地“三权分置”作为乡村振兴的重大制度供给在农村“三块地”试点区域内全面展开并允许非试点地区进行探索。
由此可见，宅基地“三权分置”已然是落实乡村振兴战略、保障农民安居乐业的基础平台和必要抓手，是未来一段时期内更有效呼应农业农村优先发展、满足乡村居民美好生活追求的关键制度创新。实际上，诸多学者已然在宅基地价值认知、产权定位、流转路径和管理方式开展了诸多讨论，然而仍然对于宅基地应归为福利保障还是财产权利、“三权”体系如何完善、是否应予自由流转等关键问题争论不下，更相对忽略了宅基地“三权分置”对于乡村振兴战略的重要制度供给保障作用的理论支撑分析，因而难以系统地提出乡村振兴背景下的宅基地“三权分置”改革路径。因此，本文在系统梳理我国历次乡村发展与宅基地制度演进历史和相关文献的基础上，深入分析乡村振兴战略背景下宅基地“三权分置”制度改革在制度变迁的历史传承、多元福利的替代保障和财产功能的挂钩显化三个维度上的理论支撑，探讨宅基地“三权分置”改革基于不同福利保障与发展阶段的多样化路径选择，以期为促进宅基地“三权分置”改革深化、为乡村振兴战略有效实施提供参考。
一、相关文献综述
宅基地是指农村居民以其集体经济组织成员资格为前提，为了维持农户居住和农业生产，由集体经济组织无偿分配并长期使用，可用来建造农房以及附属生产生活等设施的农村集体建设用地。从计划体制延续而来的宅基地制度是以户籍制度为基础、保障集体成员的基本居住条件为初衷、实现工业优先发展为目标、保障农村社会稳定为根本宗旨而做出的一种制度安排，具有“公有”、“私用”、“无偿”、“无期”等显著特征，曾经为我国城市发展、工业发展、农村发展和保障农民居住权发挥了历史性作用。然而随着经济社会环境的发展变化，经济市场化开放化程度不断提高，城乡不断融合、农民不断分化，当前宅基地制度愈发难以适应当前新常态下的经济结构调整与城乡格局变化，造成现有宅基地利用粗放、浪费、闲置和无序等诸多问题突出，人地矛盾凸显、城乡二元割裂、供需难以对接，对农业生产和村庄治理造成消极影响，难以满足乡村振兴战略提出的“乡风文明”、“治理有效”和“生态宜居”等目标的要求。就农民个体而言，经济结构变化导致农民与土地和村庄关系的逐步疏解，宅基地作为农民安身立命之所的必要性和重要性相对降低，无偿分配和占有宅基地的制度效能逐步下降，宅基地的退出机制缺失和社区封闭导致村庄破败和农户宅基地财产权利难以实现，难以为实现乡村振兴战略提出的“生活富裕”和“产业兴旺”目标提供支撑。
关于宅基地流转的必要性，学界已然争论多年，仍然观点不一、难以达成共识，其争论焦点在于宅基地的主导功能是农民居住权利保障还是财产权利实现，而福利性质的居住保障是否可以流通以及如何应对流通风险。部分学者认为应禁止宅基地流转交易、尤其是禁止城市居民购买宅基地，其目标在于保护农民成员权益和维持村庄内部伦理，因而宅基地的用益物权应界定为限定在特定用途范围内的他物权，不包括收益权，村民仅能使用宅基地来实现居住目的；此外，农民缺乏足够的理性和抵御风险的能力，农村的治理实践错综复杂，允许宅基地自由流转可能导致城市圈地运动、大量建设转用和农民流离失所，影响社会稳定，同时加速村庄衰败和低质量的过度城市化。然而，支持流转的学者认为宅基地是农村居民最重要的资产之一，限制流转是对农民财产权益的剥夺，宅基地的福利性和无偿性来源于分配环节，仅此不能否定宅基地使用权的财产属性；同时，由于少数农户的宅基地非理性处理可能，就禁止宅基地流转使绝大多数农户难以显化财产权利、有失公平，而土地违法转用、城市资本过度涌入和乡村伦理破坏风险，应当归咎于制度设计合理性与执行保障问题，不应因噎废食。实际上，宅基地使用权在很大程度上始终隐性存在于实践之中，尤其在城郊或者是交通沿线及基础设施较好的区域交易活跃，而该类私下交易模式反而难以管理，产权也缺乏保障、实际价值也多有偏离，更容易引发社会纠纷、致使农民集体和农民个体利益遭到损失。因此，宅基地流转应当被视为是当前乡村振兴战略的发展诉求和未来趋势，然而究竟什么时候需要流转、什么区域可以流转、如何流转最为关键的是如何在保障农民福利的前提下实现资源最有效配置。
在宅基地流转过程中，多数学者认同其核心问题在于农村宅基地产权权能受限。尽管法律规范明确规定宅基地所有权为农村集体，但集体所有权囿于自身的特殊性，其权利主体模糊或虚置，且在诸多情况下其收益、处分等权能无法得到充分体现，也缺乏对整个集体组织和集体成员的管理权。物权法中将宅基地使用权定义为一种用益物权，但制度上的“社会保障”、“公平原则”、“配给制度”导向下有限制的宅基地使用权与“用益物权”相矛盾，单独的宅基地不能出租和转让。同时，宅基地制度限制、权利缺失、流转受限以及价值难以显化使得宅基地财产权难以实现抵押，且对于城市化或准城市化农民宅基地使用权的归属、继承还缺乏完善的法律制度和权利保护机制。宅基地权利体系权能的不完整致使自愿有偿退出制度难以构建完善，直接导致了宅基地大量闲置和有条件的农业转移人口不愿意被真正市民化。在此背景下，宅基地“三权分置”改革开始进入学者视野，然而当前学者对于宅基地“三权分置”研究偏于